根据《全国海岛保护规划》，我国拥有面积大于500平方米的海岛7300多个，无居民海岛占海岛总数的94%。与有居民海岛相比，无居民海岛数量较多，具有开展旅游的巨大潜力。

2018年原国家海洋局发布的《关于海域、无居民海岛有偿使用的意见》中指出，提高用海用岛生态门槛，完善用海用岛市场化配置制度，到2020年，基本建立海域、无居民海岛有偿使用制度，切实维护海域、无居民海岛国家所有者和使用权人合法权益。海南省海洋与渔业厅公布的《海南省无居民海岛开发利用审批办法》中提出了无居民海岛开发利用的最高期限，旅游、娱乐用岛的期限为25年。福建省已实施无居民海岛抵押制度，为无居民海岛旅游开发创造融资平台，对海岛旅游重点项目将优先提供用岛用海保障。旅游部门也增设海洋旅游发展专项基金，加大对海岛旅游新业态项目扶持力度。广西壮族自治区建立完善了无居民海岛使用制度，无居民海岛使用权出让最低价为每年每公顷14元。

虽然无居民岛资源十分丰富，市场空白较大，但是社会资本对参与海岛旅游开发的热情却没有那么高。开发成本高之外，无居民岛旅游开发相关政策也亟待制定和完善，这也是影响投资者决策的一个不能忽视的原因，比如土地使用权（期限、转让、土地出让金等）、税收政策、环保政策（生态红线等）、公共设施开发等，应符合或满足海岛开发的实际情况。无居民海岛四面环海，自然灾害风险大，抗灾能力差，管理成本高和融资难等问题也很突出。金融企业和民间资本对其慎之又慎，这就导致无居民海岛开发融资困难。

建设周期长也是海岛旅游开发的一个痛点，以较早开发旅游的放鸡岛为例，这个仅有1.9平方公里的小岛从开发到正式接待游客历经了5年时间。一个不容回避的现实是，我国无居民海岛海域旅游环境质量以及气候环境质量与国外著名的海岛旅游目的地相比，缺乏吸引力。巴厘岛、马尔代夫等均属热带雨林气候，从气候条件上看，适合开发海岛旅游，而我国除了分属在广东、广西和海南的部分无居民海岛外，其他多数无居民海岛开发旅游的自然条件受限。加之交通条件可进入性差及相邻海域缺乏旅游核心吸引物，在一定程度上影响了海岛旅游开发。